Kako mjeriti kvalitetu javne uprave, posebno vitalnih javnih usluga? U javnosti se raspravlja o reformi javne uprave i uvođenju standarda kvalitete pri isporuci javnih usluga. Građane kao korisnike najviše zanimaju usluge koje donose najveću korist – obrazovanje, zdravstvo i sigurnost. Koliko su javne usluge dostupne i jesu li dostupne svim građanima jednako? Postoji li korupcija u sustavu isporuke koja narušava načelo jednake dostupnosti i zahtijeva mito?

Odgovore može dati Europski indeks kvalitete javnog upravljanja (The European Quality of Government Index - EQI) koji može biti povod za sagledavanje kvalitete isporuke javnih usluga. EQI je razvio politolog Nicholas Charron.

EQI je proveden 2010. i 2013. za države članice EU te Srbiju i Tursku, uz financijsku podršku Europske unije. Mjerile su se i (NUTS) statističke regije.

Mjere se percepcija i iskustva građana europskih zemalja s javnih usluga u području javnog obrazovanja, zdravstva i policije. Središnje pitanje je u kojoj mjeri su javne usluge alocirane na nepristran i kvalitetan način, a koliko su rezultat pristranosti odnosno korupcije.

Istraživanje je iz 2013. godine, što znači da su podaci i dalje relevantni. Istraživanje je obuhvatilo je 206 regija i 85.000 ispitanika. Najbolji rezultat postigle su nordijske države članice – redom: Danska, Finska i Švedska te Nizozemska. Statističke regije iz navedene 4 zemlje zauzimaju svih 30-ak najboljih pozicija (u TOP 30-ak, uspjeli su se ubaciti samo austrijski Tirolci, Luksemburžani i belgijski Flamanci). Najkvalitetnija europska regija je Alandsko otočje (autonomna finska regija većinski nastanjena Šveđanima). Slijede francuska regija Bretanja, austrijska Štajerska i Donja Austrija te sjevernonjemačke pokrajine Schleswig-Holstein i Donja Saska.

Među postsocijalističkim zemljama, prva je bila Estonija (također dio kluba nordijskih zemalja). Estonija je, doduše, bila tek 121. među euroregijama i na razini belgijske Valonije i Španjolske. Hrvatska (Kontinentna i Jadranska) je zajedno s jugom i jugoistokom Europe postigla najlošiji rezultat, a najbliža je talijskim regijama Abruzzo i Sardiniji. Istanbul, Bukurešt i Beograd su među najlošijima.


Izvor: Charron, 2013

Što EQI mjeri?

Kvaliteta javnih usluga ispituje se u području javnog obrazovanja, zdravstva i policije te se ista rangira od 0 do 10 (10 - izvrsna kvaliteta). Za navedena tri sustava javnih usluga postavlja se dodatno pitanje o eventualnom davanju prednosti određenim ljudima, odnosno pristranom pristupu uslugama. S druge strane, jesu li svi građani tretirani jednako u pristupu navedenim uslugama?

U ovom istraživanju, mjeri se korupcija u navedena tri sustava u smislu zlouporabe povjerene javne moći za privatni dobitak u obliku novca, darova ili drugih koristi. Posebno pitanje odnosi se na prisutnost podmićivanja kako bi se “lakše” došlo do usluge u odnosu na druge građane.

Kako je korupcija povezana s povjerenjem u ljude i taj faktor je uzet kao relevantan u istraživanju. Jednako važan faktor je odnos prema radu. Uspijevaju li zaposlenici javnog sektora temeljem napornog rada ili su važnije veze i sreća u prilici?

Ispitanici trebaju ocijeniti i opće gospodarsko stanje u svojoj zemlji. Trebaju odgovoriti i na pitanje o svojoj političkoj orijentaciji (od ekstremno lijevo do ekstremno desno) i za koju političku stranku bi glasovali na nacionalnim izborima. Odmah se postavlja i pitanje bi li osoba glasovala za stranku koja je bila umiješana u korupcijski skandal.

Relevantnost mjerenja

Navedena pitanja bitna su kako bi se kroz istraživanje dobila općenita slika kvalitete javnog upravljanja u europskim regijama. Pod kvalitetom se prije svega u ovoj slučaju mjeri razina kompiranosti odnosno nepristranosti pružanja javnih usluga, odnosno nejednakog pristupa javnom obrazovanju, zdravstvu i sigurnosti.

Kako bi se sagledala percepcija nekorupcije u navedenim javnim uslugama, istraživanje predstavlja relevantan set pokazatelja. Istovremeno, kako se radi o upitniku o percepciji, faktor subjektivnosti je potrebno uzet u obzir. Čak i ako je negativna (ili pozitivna) ocjena općenito točna, faktor objektivnosti ipak nedostaje (a o njemu bitno ovisi poredak zemlje). U tom smislu EQI nije set objektivnih indikatora kvalitete javnog upravljanja kao OECD-ov Product Market Regulation, Doing Business Svjetske banke te u velikoj mjeri indeksi o ekonomskoj slobodi Fraser Instituta i Heritage Foundationa.

Mjerenja kvalitete institucija nisu dovoljno sveobuhvatna (Šonje, 2014). Unatoč tome, ovakav indeks percepcije može biti koristan kako bi pružili okvirnu sliku o kvaliteti i poštenju u pružanju javnih usluga. Nema sumnje da rezultati jasno pokazuju i potvrđuju ono što smo već i otprije znali – visoka razina nepristranostu pružanju i pristupu javnih usluga u nordijskim zemljama te potvrda drugačijih hrvatskih praksi. Međutim, što ako su se hrvatski javni sustavi ipak poboljšali mnogo više od ocjene hrvatskih građana? Što ako podmićivanje više i nije toliko rašireno u zdravstvu? Odgovor je jednostavan.

EQI polazi od pretpostavke kako usluge financirane javnim novcem moraju biti jednako dostupne svim građanima, odnosno poreznim obveznicima. EQI nam ipak ne odgovara na pitanje bi li navedene usluge bolje pružao privatni sektor, u smislu potpune ili djelomične privatizacije te vanjskog ugovaranja (outsourcing). Nizozemska i Švedska (u rangu najboljih u EQI-ju) su razvile sustav kombinacije javnog i privatnog u području zdravstva.

Kvaliteta u korelaciji s potrošnjom za javnu upravu

Kada se EQI stavi u korelaciju sa udjelom javnih izdataka za plaće i materijalne troškove u BDP-u (prosjek 2010.-2014.), Hrvatska je u najlošijoj europskoj poziciji: država puno troši, i malo daje. S obzirom da EQI sadrži faktor subjektivnosti i nije previše opsežan, u korelaciji s objektivnim podatkom o razini nerastrošnosti javnim novcem, možemo dobiti bolju sliku kvalitete i efikasnosti javnog upravljanja i pružanja javnih usluga.


Izvor: Šonje V. Zagreb Economic Forum, 2014 (Klikni na sliku za uvećani pregled)

Prema EQI-ju, od Hrvatske su lošije samo Rumunjska i Bugarska. Ipak, udio proračunskih izdataka za plaće u javnom sektoru i materijalne troškove javne uprave je znatno niži nego u Hrvatskoj (gdje iznosi gotovo 20%, tj. cca 12% je udio javnih plaća u BDP-u i cca 8% udio materijalnih troškova u BDP-u). Kada se postavi korelacija, Hrvatska je u lošijoj poziciji jer Rumunjska i Bugarska manje troše, pa je logičnije da i manje daju. U istom kvadrantu s Hrvatskom su susjedne Mađarska i Slovenija. Istovremeno, Hrvatska je prema EQI-ju okvirno u rangu Grčke koja je istovremeno ponešto manje rastrošna novcem poreznih obveznika.

Većina post-socijalističkih zemalja nalazi se u kvadrantu koji govori o relativno nižem indeksu kvalitete javnih usluga, ali i relativno nižim troškovima javne uprave (12-17% BDP-a,za razliku od hrvatskih 20%).

Zapadnoeuropske i sjevernoeuropske zemlje imaju znatno viši indeks kvalitete od post-socijalističkih zemalja. Razlikuju se prema udjelu rastrošnosti za javnu upravu u snazi gospodarstva. Nordijske zemlje mnogo troše, ali i mnogo daju. Danska i Finska troše više od četvrtine BDP-a na plaće u javnom sektoru i materijalne troškove javne uprave. Građani očekuju javne usluge od države u skandinavskim zemljama, ali isporuka kvalitete mora efikasno opravdati uloženi javni novac.

U onom najbolje kvadrantu je super-bogati Luksemburg, uz njemačku pratnju. Njemačka troši „tek“ 12% BDP-a na javne plaće i materijalne troškove administracije, a pritom administracija postiže visoki indeks kvalitete pružanja javnih usluga. U sličnoj poziciji su Nizozemska, Irska i Austrija. Luksemburška država malo troši na administraciju jer gospodarstvo vodi jaki i bogati privatni sektor koji svojom snagom uspjeva pokriti sve javne potrebe. Njemačka nije toliko gospodarski jaka u usporedbi s Luksemburgom, ali je država (nekada zvana i „bolesnikom Europe“) provela snažne strukturne reforme kojima su troškovi administracije, uslijed poznate politike štednje, srezani na „prihvatljiviju“ razinu. Irska je i otprije bila u rangu manje rastrošnih administracija.

Zaključno

S obzirom da je ocjena hrvatskih građana vrlo loša prema javnom obrazovanju, zdravstvu i policiji, rezultat na općenitoj razini treba svakako uzeti u obzir (unatoč faktoru subjektivnosti) kako bi nadležna tijela mogla raditi na nužnim poboljšanjima. Pitanja u percepciji su dobar vodič hrvatskoj javnosti da konstantno preispituje kvalitetu i poštenje javnih usluga. Navedena (EQI) pitanja su dobar temelj za razvoj dodatnih pitanja koja bi se trebala postavljati građanima, a ujedno temeljem istih i pratiti same javne sustave.

Ipak, najvažnije od svih pitanja je odnos uloženog novca i kvalitete isporuke javnih usluga. Hrvatska nije samo među najlošijima po indeksu kvalitete (EQI), već je najlošija članica onog najlošijeg kvadranta – „država puno troši i malo daje“.

Upravo nas to saznanje usmjerava na nužno rezanje javnih izdataka, uz istovremeno poboljšanje kvalitete i jednakosti isporuke usluga u području obrazovanja, zdravstva i sigurnosti. Uključivanje privatnog sektora može donijeti koristi, ukoliko se izgradi transparentan i nepristran sustav koji kombinira jednakost pristupa i slobodu izbora.

Reference: Charron, Nicholas, Lewis Dijkstra and Victor Lapuente. 2015.‘Mapping the Regional Divide in Europe: A Measure for Assessing Quality of Government in 206 European Regions’. Social Indicators Research. vol 122 (2): 315-346.
Charron, Nicholas, Lewis Dijkstra & Victor Lapuente. 2014. ‘Regional Governance Matters: Quality of Government within European Union Member States’, Regional Studies, 48(1): 68-90.
Charron, Nicholas, Victor Lapuente and Bo Rothstein. 2013 ’Quality of Government and Corruption from a European Perspective: A Comparative Study of Good Government in EU Regions’’. Edward Elgar Publishing.
Šonje, Velimir (2014): Uzroci krize i uloga države. FES: Zagreb Economic Forum.