Dok u Hrvatskoj još nije postignut konsenzus oko seta reformi, Švedska može poslužiti kao primjer zemlje u kojoj je učinjen zaokret i postignut konsenzus oko strukturnih reformi koje su smanjile državnu potrošnju i otvorile tržišne mogućnosti. Zato je potrebno fokusirati se na razdoblje 1990-ih kada je Švedska napravila zaokret.

U okolnostima kada je švedska građanska desnica (sastavljena od umjerenjačkih konzervativaca i liberala) trebala snižavati javnu potrošnju i dug, redefinirati ulogu socijalne države blagostanja i tržišta otvoriti konkurenciji, socijaldemokrati su okvirno prihvatili taj smjer. Kada su socijaldemokrati došli na vlast 1994. godine, nisu zemlju vraćali na stare politike. Vlada je nastavila provoditi politike kojima se samo redefinira i smanjuje uloga socijalne države blagostanja, umjesto da se ista ukida.

Neki će Švedsku gledati kao socijaldemokratski raj, a neki će u Švedskoj vidjeti dobar policy model za protržišne reforme. Istina je negdje između. Švedska je postigla konsenzus koji uključuje obje alternative, bez odlaska u krajnosti.

Socijalna država blagostanja, sama po sebi, za Šveđane nije predstavljala neprihvatljivi namet. Građani su demokratski odlučivali plaćati određenu razinu poreza za osiguranje u slučajevima kada zatreba. 1990-ih porezni obveznici su shvatili da je trošak države postao prevelik za njih i predstavljao preveliki uteg za gospodarstvo. Alternativa sigurno nije bila da se cijelo nasljeđe ukine, već da se troškovi smanje a model redefinira.

U tom smislu, udio javne potrošnje je sa 73% 1993. godine morao biti snižen. Gledajući i današnje perspektive (kada je 2012. taj udio bio 52%), mišljenja mogu biti podijeljena. S jedne strane, činjenica da je napravljen veliki rez. S  druge strane, činjenica da je Švedska i dalje ostala među prvacima u javnoj potrošnji. U svakom slučaju, činjenica da javna potrošnja uzima pola švedskog BDP-a pokazatelj je rezultata reformi, u odnosu na scenarij koji se mogao dogoditi da je javna potrošnja počela uzimati i više od 80% švedskog BDP-a.

Zato je važno prisjetiti se razdoblja kada je učinjen povijesni preokret u snižavanju udjela javne potrošnje i javnog duga u BDP-u. Prije toga, potrebno je prvo osvrnuti se razdoblje kada su troškovi socijalne države bitno narasli, što je prethodilo reformskom zaokretu 1990-ih.

Rastući teret

Udio javne potrošnje u švedskom BDP-u je od 1960-ih porastao s 30% na 40% 1970-ih i čak 60% 1980-ih (Lindbeck, 2009), iznad OECD prosjeka. 1970-ih Švedska je još bila četvrta najbogatija zemlja na svijetu po standardu života, a sredinom 1990-ih tek šesnaesta (Labrie, 2007). Od 1960-ih do 1990-ih porezno opterećenje u Švedskoj je poraslo sa 28 na 56% BDP-a (Rojas, 2005). 1970-ih se je znatno pao broj novoosnovanih tvrtki. Među 100 najbogatijih švedskim tvrtki, samo dvije su osnovane nakon 1970. godine (Sanandaji, 2011). Sve veći porezi smanjivali su konkurentnost švedskog gospodarstva dok su bili potrebni za financiranje rastućih državnih troškova. 1993. godine javna potrošnja dosegla je rekordnih 73% BDP-a, a proračunski deficit je bio viši od 12% BDP-a.

Preko pola milijuna poslova je nestalo između 1990. i 1994. godine, što se odnosilo na oko 10% radne snage (Rojas, 2005). Između 1990. i 1993. stopa nezaposlenosti je porasla s 1,5 na 8,2% dok je BDP u istom razdoblju pao za oko 5%. Između 1990. i 1996. udio javnog duga u BDP-u porastao je s 41 na 73%.

Uvod u preokret

Već 1980-ih je postalo jasno kako država blagostanja pada u krizu neodrživog financiranja na teret poreznih obveznika u tom vremenu i kasnije, s obzirom na rastući javni dug i poreze. Liberalizacijske inicijative su se razvile tijekom 1980-ih te su pokrenute strukturne reforme koje su uključivale deregulaciju, decentralizaciju i debirokratizaciju javnog sektora. Prvi val deregulacije i debirokratizacije postavio je temelj za reforme i u narednim mandatima. Socijalni proračunski troškovi su prestali rasti. Već 1980-ih je započeo val privatizacije usluga, sniženja poreza, ukidanja kreditnih restrikcija i monetarne stabilizacije, koji je nastavljen 1990-ih i kasnije. Započete su privatizacije monopola u području energetike, prometa i drugim sektorima.

Reformski preokret

1991. godine premijer postaje mladi Carl Bildt, pobijedivši na platformi "Novi početak za Švedsku". Bildtov zamjenik, ujedno ministar financija, Bo Lundgren, počinje provoditi mjere stroge fiskalne discipline.

Slijedilo je razdoblje transformacije iz tutorske države blagostanja koja je pružala relativno visoku sigurnost uz plansko odlučivanje u državu koja stvara razvojni okvir i prilike (Rojas, 2005). Novi švedski model uveo je načelo slobode izbora privatnih i javnih usluga pod jednakim uvjetima koje jamči država.

Privatizacije i deregulacije tržišta usluga i rada

Već započeti proces deregulacije i privatizacije je 1990-ih ubrzan.Sve je više javnosti bilo kritično prema monopolistički usmjerenom javnom sektoru pa su debirokratizacija i rezovi javne potrošnje imali demokratsku legitimaciju (Svanborg-Sjövall, 2012). Bildtova vlada prodala je mnoge državne kompanije, deregulirana su mnoga tržišta, subvencije za stanovanje su rezane, uvedena je neovisnost središnje banke, inflacija je snižena i javni dug je pao (Munkhammar, 2007). Državna šumska kompanija postala je javno-privatna kompanija. Započeto je pristupanje Europskoj uniji i vraćen je švedski utjecaj u baltičkim zemljama (Hagstrom, 2001), kojima su trebale hitne tržišne reforme.

Usluge javnog prijevoza u Stockholmu su otvorene tržišnom natjecanju (Labrie, 2007). 1990-tih je u cijeloj Švedskoj dereguliran i privatiziran energetski, prometni, poštanski i telekomunikacijski sektor, kao i mnoge druge djelatnosti. Švedsko pristupanje Europskoj uniji i Europskom gospodarskom prostoru 1995. dodatno je doprinijelo važnosti poštivanja pravila tržišnog natjecanja u toj zemlji i unapređenju europskog jedinstvenog tržišta.

Švedska nema propisanu minimalnu plaću, već se minimalne plaće sektorski određuju. Plaće u javnom sektoru počele su ovisiti o produktivnosti, umjesto o radnom stažu i starosti. Sigurnost radnih mjesta u javnom sektoru više nije zajamčena.

1990-ih vlada smanjuje kontrolu cijena poljoprivrednih proizvoda, kao i subvencije poljoprivredi. Cijene poljoprivrednih proizvoda su snižene zbog izloženosti tog sektora konkurenciji.

Mirovinska privatizacija

Mirovinska reforma je provedena zamjenom pay-as-you-go (PAYG) sustava sa privatno financiranim sustavom. Javne mirovine su snižene u prosjeku 40% (Munkhammar, 2007). Više od 2 milijuna ljudi u Švedskoj ima privatno mirovinsko osiguranje (Munkhammar, 2005).

Mirovinska reforma početkom 1990-ih osnažila je vezu između plaćanja za mirovine i iznosa mirovina. Iznosi mirovina su se vezali iz dohodak tijekom cijelog radnog staža, a ne više uz posljednje godine radnog staža kada su plaće obično više. Mirovine više nisu indeksirane prema inflaciji, već prema očekivanoj prosječnoj životnoj dobi stanovništva. Kako je očekivana prosječna životna dob stanovništva rasla, snižavali su se iznosi mjesečnih mirovina. Reformom su uspostavljeno osobni mirovinski računi. Također, naknade za bolovanje su snižene (Kokko, 2010).

1994. godine Švedska se okrenula od neodrživog sustava generacijske mirovinske solidarnosti prema djelomično privatiziranom sustavu (Nuder, 2012). 1998. svaki građanin je dobio vlasničko pravo na mirovinsku štednju u iznosu od 2,5% bruto plaće, uz slobodu izbora mirovinskog fonda (Rojas, 2005).

Revolucija u zdravstvu

Javno zdravstvo se nastojalo transformirati iz politički administriranog monopola prema potrošački orijentiranom. Pristup je otvoren i jednaki svim stanovnicima, uz javno financiranje, dok primjerice gradsko vijeće Stockholma ugovara isporuku usluga s privatnim operaterima. Svrha zdravstva je ostala ista, ali su se promijenili alati isporuke ishoda. Bolnice su novac dobile ako su i kada su vršile isporuku. Bolnice su postale kompanije otvorene za poduzetnički pristup. Sve je počelo 1983. kada je stockholmsko gradsko vijeće ugovorilo usluge primarne zdravstvene skrbi s privatnim pružateljem. 1990. uveden je DRG sustav (DiagnosisRelatedGroups) za mjerenje potreba za resursima pri liječenju. 1990-ih su uvedeni vaučeri za usluge dentalne skrbi za djecu i brige u majčinstvu. 1994. Bolnica sv. Goran postala je društvo s ograničenom odgovornošću. Socijaldemokrati su postupno prihvatili reformu. Više od 150 privatnih zdravstvenih kompanija je stvoreno u stockholmskoj regiji (Hjertqvist, 2002). Sindikat medicinskih sestara podržao je privatno poduzetništvo u pružanju zdravstvenih usluga i privatizaciju u upravljanju bolničkim sustavom. Sustav se temelji na vaučerima koji se daju svim građanima potrošačima za slobodu izbora javnih ili privatnih zdravstvenih usluga, kako obiteljskih doktora tako i specijalista.

Sustav se dakle javno financira, a upravljanje i pružanje usluga su decentralizirani i privatizirani. Već 1998. su sve javne medicinske usluge (osim hitne pomoći) stavljene na slobodno tržište.

2003. godine udio privatnog ili neprofitnog sektora u pružanju socijalnih usluga u Švedskoj bio je 24% za primarnu zdravstvenu, 17% za usluge dječje skrbi, 12,5% za skrb o starijima i 8,5% za kućnu skrb (Mahon, 2007).

Obrazovni vaučeri

Model financiranja obrazovanja putem školskih vaučera Bildtova vlada uvela je 1992. godine kao sredstvo slobode izbora roditelja u financiranju privatnog ili javnog školovanja svoje djece. Švedski građani su konačno bili oslobođeni i postali su potrošačima socijalnih usluga kojima je pristup bio zajamčen svima. Socijalna država je realno postala sustav socijalnih usluga, umjesto socijalističkog gospodara nad građanima. Švedska je dobila izbor, ali „izbor pod jednakim uvjetima za sve“ (Svanborg-Sjövall, 2012). Sustav vaučerskog financiranja proširen je i na područje skrbi odjeci i starijima te na zdravstvene usluge. Isto je vrijedilo i za predškolskih odgoj, gdje je privatizacija smanjila troškove sustava.

Fiskalna disciplina

Broj zaposlenih u javnom sektoru Švedske porastao je u razdoblju 1964-2001 sa 526 tisuća na 1,3 milijuna. Istovremeno je zaposlenost u privatnom sektoru pala s 3,1 na 2,9 milijuna, premda je broj stanovnika porastao sa 7 na 9 milijuna (Munkhammar, 2005). Zato je između 1991. i 1997. više od 180.000 otkaza dodijeljeno u javnom sektoru (Rojas, 2005), kao jedna od mjera proračunske štednje. Već 1991. potrošnja za socijalne programe države blagostanja je zamrznuta, a došao je i kraj planovima o povećanju poreza. Dolazi do financijske decentralizacije kojom se odgovornost za pružanje javnih usluga spušta sa središnje države na lokalnu razinu. Mnogi gubitaši među poduzećima su propali, bez pokušaja državnog spašavanja putem sektorskih subvencija.

Pragmatični socijaldemokrati

Gospodarska kriza 1990-ih utjecala je na promjene u među socijaldemokratima. Kada su preuzeli vlast 1994. godine, napustili su staru politiku poticanja rasta kroz rast javne potrošnje i javnih investicija te politiku neobuzdanog rasta troškova socijalne države. Nastavili su smjerom Bildtove vlade. Restriktivna fiskalna politika nesocijalističke vlade (1991-1994) nastavila se provoditi i kada su socijaldemokrati preuzeli vlasti (Erixon, 2005). Socijaldemokratski premijeri Ingvar Carlsson i kasnije Göran Persson pripadali su desnoj struji socijaldemokrata, suprotnoj interesima sindikata. Persson je bio uvjeren kako se trebaju rezati dijelovi države blagostanja kako bi se spasio njezin temelj. Mjere proračunske štednje su se odnosile na mirovine, zdravstvo, dječji doplatak, naknade na nezaposlene i subvencije za socijalne stanove.

Proračunske naknade za nezaposlene su povezane s obvezama aktivnog traženja posla, što je smanjilo praksu iskorištavanja države kao zamjene za rad.

Cilj socijaldemokratske vlade je bio sniziti udio deficita u BDP-u ispod 3% do 1997, a već 1998. postići uravnoteženi proračun. Već 2000. Švedska je imala proračunski suficit od 3,6% BDP-a, što se ponovilo 2004, kako bi 2007. suficit ponovno stigao na 3,6% BDP-a. Švedska je udio javnog duga u BDP-u snizila sa 73,3% 1996. na 36,9% 2011. godine, što govori o izrazito velikim razmjerima proračunske štedne, odnosno fiskalne discipline koje su provodili socijaldemokrati.

Proračunsko planiranje je bilo vrlo strogo centralizirano i kontrolirano u koordinaciji ministarstva financija i parlamenta. Potrošnja za pojedine proračunske programe nije se mogla povećati bez smanjenje potrošnje u nekom drugom programu. Lokalna uprava je također bila obvezana na uravnotežene proračune (EEAG, 2012).

Mnogi proračunski rashodi su bili linearno rezani. Bili su pošteđeni samo programi u obrazovanju i skrbi o djeci (Nuder, 2012). Fiskalne reforme je provodio socijaldemokratski ministar financija Göran Persson (1994-1996) koji je kasnije postao i premijer. Sustav kolektivnog pregovaranja usmjeren je formiranje individualnih plaća koje ovise o produktivnosti radnika daleko više nego o fiksno određenim iznosima (EEAG, 2012). Primjena informacijsko-komunikacijskih tehnologija je postala obvezna za cijelu javnu upravu (Aiginger, 2007), što je značilo razvoj e-uprave i smanjenje administrativnih troškova.

Zaključno o konsenzusu

Švedska je u kritičnim trenucima poduzela reformske mjere u nizu područja kada je gospodarska kriza uslijedila kao logična posljedica nabujalih fiskalnih troškova i opterećenja. Inicijalni zaokret prema reformama učinjen je već 1980-ih. Ipak, glavnina reformskih paketa dizajnirana i provođena je početkom 1990-ih tijekom mandata vlade Carla Bildta. Najvažnija od svega je činjenica da su socijaldemokrati, kojima je dominirala desna struja, nastavili sa smjerom koji je bio logičan i racionalan odabir javnih politika kako bi se Švedska vratila na staze rasta.

Švedski slučaj nam poručuje kako je moguće postići konsenzus o reformama. Ako je logičan i racionalan odabir javnih politika onaj koji ide u smjeru tržišnih reformi, onda je javna dužnost svih strana da postignu konsenzus, odnosno dogovor o minimalnom zajedničkom nazivniku.

U tom pogledu, konsenzus ne suspendira pluralizam i demokraciju. Konsenzus je važan zbog postizanja okvirnog i minimalnog dogovora oko smjera reformi u koje treba ići. Razlike među političkim opcijama i dalje mogu postojati glede intenziteta reformi. Primjerice, ako je potrebno rezati državnu potrošnju kako bi spasile javne financije i vratila makroekonomska ravnoteža, onda je odgovornost svih strana da prihvate rezove od primjerice minimalno 10 ili 15% godišnje. Razlike među pojedinim opcijama mogu biti samo u zadanom okviru, odnosno hoće li se proračunski rashodi rezati tek za 10 ili 15% godišnje, ili treba primjerice ići na i smanjenje od 25%. U navedenom slučaju, konsenzus podrazumijeva dogovor kako su proračunski rezovi nužni. Pluralizam i demokracija se ne suspendiraju jer i dalje postoje razlike u dalekosežnosti rezova.

Zapravo, ako je nužno spašavati javne financije i interes poreznih obveznika, razumno je pitanje zašto bi zdrava demokracija uopće mogla sadržavati alternativu tom smjeru. Rezanje zaduženja koja idu na teret poreznih obveznika predstavlja jedini održivi smjer. Taj smjer znači i spremnost politike na reforme i rezove koji ionako znače spašavanje novca svih poreznih obveznika, a ne samo nekih.

Da u Švedskoj nije bio postignut konsenzus, građanska desnica jedina bi inzistirala na rezanju udjela deficita i javnog duga u BDP-u. S druge strane, rezultat socijaldemokratskih vlada ne bi bio uravnoteženi proračun iz 1998, odnosno proračunski suficiti iz 2000, 2004. i 2007. Isto tako, u slučaju da nije bilo konsenzusa, švedski socijaldemokrati ne bi dali značajan doprinos smanjivanju udjela javnog duga u BDP-u (sa 73% 1996. na 49% 2003. godine). Kada je građanska desnica dobila mandat 2006. udio javnog duga u BDP-u bio je 43%, kako bi 2011. bio sveden na 36% (što je jedan od najboljih rezultata u EU).

Podsjetimo se kako je Švedska i u svojim najtežim vremenima bila u ekonomski daleko boljoj poziciji od Hrvatske, pa je ipak provodila ono što bi se zbog rizika od pada popularnosti u Hrvatskoj najradije izbjeglo (dok se može, unatoč padu kreditnog rejtinga). U tom pogledu, Hrvatskoj za početak treba konsenzus o rezanja udjela deficita i javnog duga u BDP-u, unutar kojeg će svi poštivati EU pravilo 3-60.

REREFENCE:
- EEAG (2012): The EEAG Report on the European Economy, The Swedish Model, CESifo
- Erixon, L. (2005): Travelling Along the Third Way. A Swedish Model of Stabilisation, Equityand Growth
- Hagstrom, J. (2001): To Be, Not to Be Seen – The Mystery of Swedish Business; The George Washington University
- Kokko, A. (2010): The Swedish Model, UNU-WIDER
- Labrie Y. (2007): How to explain the success of the Swedish model; Montreal Economic Institute
- Lindbeck, A. (2009): Three Swedish Models
- Mahon, R. (2007): Swedish Model Dying of Baumols? Current Debates, New Political Economy
- Munkhammar, J. (2005): European Dawn – after the social model; Timbro
- Munkhammar, J. (2007): the Guide to Reform; Timbro & Institute of Economic Affairs
- Nuder, P. (2012): Saving the Swedish model: Learning from Sweden’s return to full employment in the late 1990s; Institute for Public Policy Research
- Rojas, M. (2005): Sweden after the Swedish Model - From Tutorial State to Enabling State; Timbro
- Sanandaji, N. (2011): The Swedish Model Reassessed - Affluence Despite the Welfare State; Libera
- Svanborg-Sjövall, K. (2012): Private Choice in the Public Sector – The New Swedish Welfare Model; Timbro